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B. Le riforme necessarie per un’Europa federale sovrana e democratica

Per creare un’Europa sovrana è necessario che l’UE recuperi l’ambizione politica del suo progetto originario, adattandolo alle sfide del XXI secolo e dotandosi degli strumenti e dei poteri politici necessari per governare in modo autonomo rispetto agli Stati membri nelle materie che si sceglie di far diventare competenza europea. Anche se la Conferenza non sarà deputata a proporre nei dettagli le riforme istituzionali e politiche necessarie all’Unione europea, dovrà comunque preparare il terreno per l’apertura del processo costituente che dovrà portare alla nuova Unione europea, e per questo non potrà non affrontare anche la questione del tipo di sistema politico e istituzionale che l’Unione europea deve diventare.

Come organizzazioni federaliste abbiamo in più occasioni avanzato le proposte per una riforma istituzionale in senso federale dell’UE; in particolare, in occasione delle elezioni europee di maggio, abbiamo preparato una serie di documenti a livello europeo e italiano anche molto dettagliati. Rimando in particolare al manifesto dei federalisti redatto insieme al Movimento europeo – Italia, che trovate sul sito (http://www.mfe.it/site/fileMfe/phocadownload/campagne/2019-i-choose-europe/190423_manifesto_mfe_gfe_me.pdf).

I punti fondamentali per costruire un’Europa federale sovrana si possono pertanto sintetizzare sulla base di queste tre macro-questioni:

  1. rafforzare la democrazia europea stabilendo la piena codecisione nella procedura legislativa in tutte le materie di competenza del livello sovranazionale tra il Parlamento europeo e il Consiglio (nel caso che solo una parte degli Stati accetti questa riforma, Parlamento e Consiglio dovranno agire nella composizione ristretta che saranno gli organi stessi a definire); attribuendo il potere di iniziativa legislativa al PE; dando alla Commissione europea pieni poteri esecutivi. A questo proposito sarà importante anche un rafforzamento della politicizzazione della procedura di nomina della Commissione europea, anche con l’istituzione di liste transnazionali e il rafforzamento del sistema degli Spitzenkandidaten, e dando più potere al Presidente della Commissione nella scelta dei suoi membri, il cui numero dovrà essere ridotto per non corrispondere più al criterio della rappresentanza nazionale;
  2. creare nuovi strumenti europei, in primis un bilancio federale, necessario per finanziare le politiche e gli investimenti, e per svolgere funzioni di stabilizzazione e redistribuzione. Tale bilancio dovrà essere finanziato da autentiche risorse fiscali europee, deciso e controllato a livello europeo dal Parlamento (cui deve essere attribuito il potere di imposizione fiscale) e dal Consiglio, sempre nella composizione ad hoc che si dovrà definire sulla base dei membri del nucleo. La creazione di un bilancio federale così concepito, espressione di una nuova (in quanto non ancora esistente) capacità fiscale, rappresenta il punto di svolta per la battaglia per un’unione politica federale in Europa. Il passaggio da un soggetto confederale a un soggetto federale dipende infatti dallo sviluppo della capacità di autodeterminarsi; e proprio la capacità fiscale è, fra le competenze, quella più prossima alla Kompetenz-Kompetenz, ovvero alla capacità di autodeterminazione propria degli Stati sovrani. Oggi l’Unione (che attribuisce solo agli Stati membri la capacità fiscale) si basa notoriamente sul principio di attribuzione (come avviene nelle Confederazioni): essa può fare solo ciò che gli Stati membri (all’unanimità) le dicono di fare; ciò è in gran parte dovuto al fatto che chi decide delle risorse, indirettamente decide anche di tutte le politiche che riesce a finanziare con quelle risorse. Da notare che parlare di capacità fiscale europea significa parlare:
    1. della capacità di raccogliere risorse e di spenderle nell’interesse generale a livello europeo; tale potere si esercita pertanto su due versanti: quello delle entrate (che possono consistere in tasse o debito) e quello della spesa pubblica (che viene utilizzata per esercitare alcune funzioni, quali il finanziamento di beni pubblici, la redistribuzione della ricchezza, la stabilizzazione dell’economica in caso di shock economici);
    2. di una capacità fiscale europea indipendente dalla volontà dei singoli Stati, in quanto in grado di autodeterminarsi sia sul lato delle entrate che della spesa;
    3. di una capacità fiscale europea in grado di mobilitare risorse rilevanti. A seconda delle funzioni che esso sarà chiamato a svolgere, il bilancio dovrà (a regime) mobilitare tra il 5 e il 10 % del PIL
  3. sviluppare un'Unione europea di difesa e definire una tabella di marcia per la trasformazione dell'Alto Rappresentante per gli Affari esteri e di sicurezza in un Ministro europeo degli affari esteri, abolendo i ministri nazionali;
  4. prendere atto dell’impossibilità per l’Unione europea di basarsi su una visione monolitica dei suoi scopi, vista la divisione che esiste oggi tra gli Stati membri a questo proposito. Le diverse concezioni che caratterizzano gli Stati membri circa la natura della costruzione europea sono il più grave dei problemi tra quelli che hanno frenato il processo di unificazione europea, ed ha iniziato a porsi sin dal suo primo allargamento (con l’ingresso del Regno Unito e della Danimarca). Gli attuali Trattati, prendendo atto del fatto che nell’UE convivono queste visioni diverse sulla natura del progetto europeo, prevedono alcuni strumenti per disciplinare la possibilità delle integrazioni differenziate ed evitare – correttamente – la possibilità che si crei un’Europe à la carte. Questi strumenti, tuttavia, si sono dimostrati nei fatti praticamente inutilizzabili, perché, nel tentativo di mantenere un quadro uniforme, escludono la possibilità di lasciare spazio ad ambizioni politiche diversificate. Per questo, arrivati in questa fase del processo, è diventato indispensabile superare questo nodo che paralizza l’Unione europea e fare in modo che nell’Unione europea possano convivere l’integrazione comunitaria attuale – per quella parte degli Stati membri che non vogliono maggiore integrazione politica – e il nucleo dei paesi che approfondiscono la reciproca unificazione sotto il profilo politico. Sarà un passaggio indispensabile che dovrà emergere nella Conferenza, per non restare prigionieri delle paure e delle ambiguità che paralizzano al momento il confronto e per poter definire le riforme istituzionali e politiche necessarie nel quadro a 28/27 e quelle destinate al nucleo più integrato, in modo che in quell’ambito il livello europeo sia in grado di agire in modo efficace e Si tratterà di stabilire che la riforma dell'Unione non dovrà seguire la regola dell'unanimità e che finché un paese non è disposto ad aderire all'Unione 2.0, esso rimarrà legato alle regole dell'Unione 1.0. Dovrà essere evitato ogni rischio di indebolire il quadro o la coesione dell’Unione europea, ma al tempo stesso dovrà essere garantita la possibilità ai paesi più ambiziosi di procedere, e di ancorare l’UE, attraverso la loro unione più stretta, ad un centro di gravità politico di natura federale che la rafforzi e la stabilizzi. Sarà un nucleo aperto a tutti i paesi che intendono parteciparvi, oggi o in futuro, e che lascia al tempo stesso invariato l’acquis per gli Stati che vogliono fermarsi all’attuale quadro comunitario.

La Conferenza sarà chiamata anche ad affrontare alcuni temi relativi alla riforma del Mercato interno. Tra questi saranno importanti la riforma del bilancio dell’Unione, anche attraverso lo sviluppo delle attuali risorse proprie, e la questione dell’armonizzazione fiscale. Rispetto a queste riforme, la maggiore responsabilità nostra, come federalisti, sarà quella, nel momento in cui parteciperemo al dibattito e cercheremo di contribuire alle soluzioni, di evidenziare la vera natura di tali riforme. Si tratta infatti di intervenire a migliorare il sistema in vigore, in modo sicuramente opportuno, ma che non va ad incidere sulla natura del sistema comunitario e non fa parte della battaglia politica che vediamo come indispensabile per un’Europa sovrana. E’ importante sottolineare questo aspetto, perché chi vuole limitarsi a migliorare lo status quo senza cambiamenti radicali cercherà di usare queste riforme per convogliare su di esse l’attenzione, contro le vere riforme. Nessuna di queste possibili riforme, infatti, risolve il problema dell’indipendenza e della rilevanza (in termini di dimensione del bilancio). Basti pensare che le risorse proprie non sono un embrione di tasse europee, ma delle tasse nazionali legate a settori dell’economia regolati dal diritto UE, che le autorità nazionali decidono di assegnare in modo stabile all’Unione europea. Le risorse europee sono raccolte dalle autorità nazionali e sono nella maggior parte dei casi registrate nei bilanci nazionali. L’Unione europea non ha dunque alcun potere di dar vita a nuove risorse, né di decidere il loro ammontare e il loro utilizzo, indipendentemente dall’accordo di tutti gli Stati membri.

La necessità dell’accordo all’unanimità di tutti gli Stati membri non è del resto la causa del problema, ma l’effetto del sistema attuale. Per questo le recenti proposte avanzate anche dalla Commissione europea di introdurre il voto a maggioranza in materia fiscale rimangono profondamente contraddittorie. Tali proposte sono probabilmente motivate dallo stallo in cui si trova attualmente il Consiglio a causa delle divisioni interne tra i governi, e dal fatto che il tentativo di aggirare il principio dell’unanimità attraverso il sistema delle cooperazioni rafforzate in materia fiscale si è arenato per via delle clausole che regolano queste ultime e che le rendono inadatte allo scopo. Tuttavia, al di là del fatto che per approvare una riforma di questo tipo rimane necessaria l’unanimità (che si scontra con la volontà di una parte dei paesi membri di mantenere il pieno controllo della sovranità fiscale), se anche fosse stabilito il voto a maggioranza qualificata nel Consiglio per decidere nuove risorse proprie è impensabile che gli Stati contrari accettino di limitare la propria sovranità in questo campo applicando tasse cui si sono opposti. Proprio per il fatto che il sistema delle risorse proprie, anche nell’ipotesi di un passaggio al voto a maggioranza qualificata, si fonderebbe su decisioni rivolte agli Stati membri – dalla cui volontà dipenderebbe dunque ancora la raccolta di dette imposte e il loro versamento al bilancio dell’Unione – il risultato non potrebbe essere altro che un impasse (e la questione della ripartizione di quote dei migranti insegna), oppure un mantenimento del funzionamento del Consiglio sulla base del raggiungimento del consenso (unanime) in materia fiscale (come del resto avviene già in molti settori in cui l’interesse nazionale dei singoli Paesi è più toccato, al di là delle regole previste dai trattati).

Del resto, come si legge anche nel Rapporto Monti sulle risorse proprie, per creare vere e proprie imposte europee (e dunque per dar vita ad una capacità fiscale dell’Unione) è necessario che queste ultime: i) siano decise dall’Unione sulla base delle proprie scelte di politica economica,; ii) confluiscano direttamente nel bilancio dell’Unione (il cui ammontare non sarebbe più deciso all’unanimità dagli Stati membri); iii) che il livello sovranazionale venga dotato di un’amministrazione in grado di esigere il pagamento di tali imposte da parte dei privati.

La realtà, pertanto, è che non esistono scorciatoie per una riforma dell’Unione europea che veda la nascita di un potere europeo. Questo potere passa attraverso la creazione di una capacità fiscale indipendente, e pertanto di un nuovo quadro giuridico che istituisca innanzitutto nuove norme in materia di sovranità fiscale.

 

 


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